Законопроект № 155153 (Новый закон о землеустройстве)

В пояснительной записке к законопроекту содержится следующая информация: 

В силу статьи 68 Земельного кодекса РФ, а также Закона о землеустройстве, землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.

Землеустройство является одним из объектов государственного управления в области использования и охраны земельных ресурсов с закреплением соответствующих полномочий за органами федеральной исполнительной власти (ст. 9 Земельного кодекса РФ).

В силу действующего законодательства землеустроительная документация должна учитываться в целом ряде случаев в том числе:

• при образовании земельных участков (ст. 11.10 Земельного кодекса РФ);
• проведении комплексных и иных кадастровых работ (ст. 42.6 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности»;
• переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (ст. 4. Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую») и др.

Отношения в области землеустройства тесно связаны с проведением мероприятий в области мониторинга земель, мелиорации, охраны земель и почв, государственной регистрации недвижимости. Землеустроительные работы имеют важное значение при освоении новых земель и упорядочении сложившегося землепользования, развитии сельского и лесного хозяйства.

Кроме того, землеустройство является механизмом, обеспечивающим планирование использования земли как природного ресурса и природного объекта на основе полученной в результате исследования земель информации о ее состоянии. Это связывает землеустройство с деятельностью в области стратегического планирования.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим в России общественные отношения, связанные с проведением землеустройства, является Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве».

Однако за последние десятилетия он претерпел целый ряд изменений, в связи с которыми была фактически утрачена часть предмета регулирования, утратили должную определенность критерии объекта землеустройства, цели, и мероприятия в области землеустройства. Следствием возникновения значительных пробелов в законодательном регулировании землеустройства стали затруднения в соотношении мероприятий по землеустройству с деятельностью в области мониторинга земель, оценки качества земель, геодезии и картографии, кадастровой деятельности, в том числе деятельности по установлению границ объектов кадастровой деятельности и объектов землеустройства. В известной мере было утрачено назначение инвентаризации земель, размыт основной смысл деления землеустроительных мероприятий на внутрихозяйственное и территориальное землеустройство и иных видов деятельности, которые должны выполняться в рамках землеустройства. 

Таким образом, при сохранении важного значения землеустройства для комплексного обеспечения рационального использования и охраны земель и отсутствии механизмов и средств государственного управления земельными ресурсами, способных его заменить, законодательство о землеустройстве в настоящее время не обеспечивает реализацию землеустроительных мероприятий и развитие государственного управления в этой сфере.

В частности, территориальное планирование и градостроительное зонирование, установленные Градостроительным кодексом РФ, не учитывают естественные характеристики земель назначения в качестве производственного и природного ресурса, прежде всего в сельском и лесном хозяйстве.

В результате в реализуемых документах территориального планирования и градостроительного зонирования отсутствуют границы земель сельскохозяйственного назначения, границы ценных и особо ценных продуктивных земель. Не реализован подход определения правового режима земельных участков на основании их качественных характеристик и отнесения к тому или иному виду угодий, что создает условия для необоснованного и бесконтрольного выбытия таких земель из сельскохозяйственного оборота.

Ввиду недостатков правового регулирования государственная политика в области землеустройства не осуществляется, что указывает негативное влияние на обеспечение охраны и рационального использования земель как природного ресурса и природного объекта. 

Вместе с тем, организация землеустройства как одного из основных механизмов охраны и использования земель в целях обеспечения социально-экономического развития общества в государстве нуждается в совершенствовании. При этом Российская Федерация, обладая целым рядом географических и экономических преимуществ, сталкиваются с существенными проблемами государственного обеспечения рационального использования земель.

Так, в границах России расположена примерно 1/6 часть плодородных сельскохозяйственных угодий планеты. Вместе с тем площади пригодных для сельскохозяйственного производства и уровень плодородия земель постоянно сокращаются. При этом организационно-правовые основы обеспечения сохранности плодородия земель и планирования рационального использования и охраны земель в РФ во многом фрагментарны. Постоянно ухудшается экологическое состояние земель, увеличиваются площади, подверженные различным видам порчи и деградации – иссушению, опустыниванию, заболачиванию, утрате плодородный свойств и другим. Существенны площади неиспользуемых и нерационально используемых земель, в том числе и в связи с просчетами в организации перераспределения и использования земель. При этом действенные инструменты ликвидации недостатков землепользования законодательно не закреплены и не имеют системного регулирования.

С учетом сложившихся подходов в правоприменительной практике назрела необходимость в восстановлении и модернизации правового института землеустройства, направленного на всестороннее и целостное управление землями, прежде всего землями сельскохозяйственного назначения, что требует разработки федерального закона о землеустройстве с новым содержанием.

При разработке законопроекта проанализирован и учтен положительный зарубежный опыт организации землеустройства (Германии, Швеции), являющийся одним из более значимых инструментов планирования использования земель, обеспечения устойчивого развития сельских территорий, территорий природоохранного назначения, охраны окружающей среды.

В целях совершенствования законодательного регулирования землеустройства законопроектом предлагается определить предмет регулирования закона о землеустройстве. При этом землеустройство, как предмет регулирования рассматривается законопроектом как комплекс мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.

Содержанием законопроекта предусмотрено: введение понятийного аппарата с определением правовых понятий, используемых в законе терминов и категорий. Законопроектом определяются основные принципы, перечень участников землеустроительных отношений, основания проведения землеустройства, состав мероприятий по землеустройству, виды землеустроительной документации и информационная основа проведения землеустройства.

Отдельные разделы законопроекта определяют соотношение землеустройства, территориального планирования и градостроительного зонирования земель, основные полномочия в данной сфере федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в области землеустройства.

Законопроектом определены виды, назначение, содержание и порядок подготовки и утверждения землеустроительной документации. При этом особое внимание уделено подготовке Схемы землеустройства территории РФ (далее - Схема), которой придается статус документа стратегического планирования.

Согласно законопроекту Схема в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, разрабатывается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере землеустройства (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), совместно с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном Правительством РФ, и содержит положение о планировании использования земель сельскохозяйственного назначения федерального значения, карты границ земель сельскохозяйственного назначения федерального значения, материалы по ее обоснованию.    

Положение о планировании использования земель сельскохозяйственного назначения федерального значения, включает в себя сведения о видах, назначении земель сельскохозяйственного назначения федерального значения, их основные характеристики, их местоположение, а также ряд иных сведений, в частности, сведения о мелиорируемых землях сельскохозяйственного назначения, сведения о специальных семеноводческих зонах, сведения о землях сельскохозяйственного назначения, предназначенных для выращивания отдельных видов сельскохозяйственных культур, требующих специальных почвенно-климатических условий выращивания, в том числе о виноградопригодных, рисопригодных, чаепригодных землях, с картами границ таких земель.

Состав, порядок подготовки проекта Схемы землеустройства, порядок внесения изменений в такую Схему устанавливаются Правительством РФ.

Схемы землеустройства территории РФ в отношении земель иных категорий могут разрабатываться по решению Президента РФ или решению Правительства РФ федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией.

В структуре документов стратегического планирования в области землеустройства законопроектом предусмотрена землеустроительная карта (схема) субъекта РФ,которой также придается статус документа стратегического планирования.

Землеустроительная карта (схема) субъекта РФв отношении земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, содержит положение о планировании использования таких земель, карты границ земель сельскохозяйственного назначения и угодий в их составе, материалы по ее обоснованию, правила сельскохозяйственного землепользования с границами сельскохозяйственных территориальных зон.

Состав, порядок подготовки проектов землеустроительных карт (схем) субъектов РФ, порядок внесения изменений в такие схемы, порядок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам таких схем устанавливаются законами субъектов РФ.

Самостоятельный раздел землеустроительной карты (схемы) посвящен сельскохозяйственному территориальному зонированию земель, которое должно осуществляться в целях выделения сельскохозяйственных территориальных зон в зависимости отпочвенно-климатических факторов, и пригодности земель для использования в сельскохозяйственном производстве.

В целях сельскохозяйственного зонирования предлагается проводить агроэкологическое районирование, предусматривающее деление территории сельскохозяйственных угодий с учетом почвенно-климатических факторов на однотипные по природным и хозяйственным свойствам земельные участки для типизации требований к организации их использования и охраны.

Выделению в составе сельскохозяйственных территориальных зон подлежат территориальная зона особо ценных продуктивных сельскохозяйственных земель, использование которых для других целей не допускается, а также территориальные зоны сельскохозяйственных земель, классифицированных по продуктивности в целях интенсивного возделывания сельскохозяйственных культур в зависимости от уровня плодородия, пригодности для использования и наличия (степени) негативных свойств.

Сельскохозяйственный регламент в составе правил сельскохозяйственного землепользования, определяет виды разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначенияи земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, в границах которых расположены сельскохозяйственные угодья, соответствующие целям их использования. Кроме того, сельскохозяйственный регламент определяет требования к предельным (максимальным, минимальным) размерам земельных участков, их конфигурации и расположению, перечень агротехнических, мелиоративных мероприятий, проводимых в отношении земельных участков по видам сельскохозяйственных угодий, а также содержит перечень мероприятий по восстановлению плодородия почв.

Одним из видов землеустроительной документации предусмотрен проект землеустройства, который содержит обоснование, перечень, содержание, сроки, этапы и стоимость выполнения мероприятий по повышению эффективности сельскохозяйственного производства и предотвращения необоснованного выбытия сельскохозяйственных земель из сельскохозяйственного производства,карты (планы) объектов землеустройства.

Законопроект, сохраняя назначение землеустройства как универсального инструмента государственного управления в области земельных отношений вне зависимости от целей использования земель, в значительной части включает в сферу своего регулирования земли сельскохозяйственного назначения как самостоятельный и наиболее незащищенный объект землеустройства, тем самым обеспечивая их рациональное использование и охрану.

Необходимо отметить, что в ряде субъектов РФ (Белгородская область, Краснодарский край, Ростовская область, республика Дагестан, республика Саха (Якутия) в рамках государственного регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения уже реализованы положения, регламентирующие вопросы рационального использования и охраны почв на основе агроэкологического районирования земель сельскохозяйственного назначения, в том числе с использованием адаптивно-ландшафтного подхода.

Региональные программы рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, биологизации и устойчивой интенсификации земледелия на принципах адаптивно-ландшафтного земледелия успешно реализуется в Белгородской области (Закон Белгородской области от 18.06.2020 № 488 «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения на территории Белгородской области»), Ростовской области (постановление Правительства Ростовской области от 20.09.2012 № 905 «Об утверждении Правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Ростовской области»), Краснодарского края (закон Краснодарского края от 7.06.2004 № 725-КЗ «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения на территории Краснодарского края»).

В Ростовской области проводятся мероприятия по установлению сельскохозяйственных территориальных зон с разработкой сельскохозяйственных регламентов, содержащих требования и обязательные мероприятия в зависимости от вида сельскохозяйственных угодий.

Итоги реализации региональной программы биологизации агротехнологий и освоения проектов адаптивно-ландшафтных систем земледелия в Белгородской области свидетельствуют о существенном улучшении агрохимических характеристик почвы, увеличении урожайности сельскохозяйственных культур и рентабельности растениеводства.

Таким образом предложенный законопроектом механизм формирования организационных условий, способствующих рациональному использованию земель и их охране, соответствует текущим тенденциям и потребностям в сфере управления земельными ресурсами и уже применяется в ряде регионов.

Вместе с тем, редакция законопроекта предусматривает возможность установления отдельного правового регулирования проведения землеустройства на землях иных категорий.Так, редакцией законопроекта предусмотрено, что схемы и землеустроительные карты (схемы) могут разрабатываться в иных сферах по решению Президента РФ или решению Правительства РФ, на основании нормативных правовых актов, определяющих их состав, содержание, порядок подготовки и утверждения. В свою очередь, федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в соответствующей области, предоставляется полномочие установить особенности проведения землеустройства на землях иных категорий, не отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения.

Законопроект предусматривает ряд исключений распространения его положений на территории, расположенные в границах реализации инвестиционных проектов в Арктической зоне РФ, территории опережающего развития, особой экономической зоны, на иные территории, предусматривающие особое регулирование и механизмы установления правового режима земель и земельных участков.

Проектируемые законопроектом нормы учитывают баланс частных и публичных интересов при проведении землеустройства, предусматривают способы защиты и восстановления нарушенных прав правообладателей объектов недвижимости при реализации мероприятий по землеустройству.

Помимо модернизации законодательного регулирования установленных действующим законодательством видов деятельности и мероприятий в области землеустройства, законопроектом вводится ряд механизмов государственного управления, направленных на обеспечение рационального использования и охрану земель в РФ в современных условиях, предусматривающих переход на современные принципы и методы создания системы цифрового землеустройства и землепользования.

Предполагается усовершенствовать информационное обеспечение деятельности в области землеустройства. Так, помимо непосредственно изучения состояния земель, целью которого является получение необходимой информации о землях (земельных участках) для проведения землеустроительных мероприятий, законопроект предусматривает направление указанной информации и иных сведений, полученных в результате почвенных, геоботанических и других обследований земель в Государственный фонд данных, полученных в результате землеустройства, государственный реестр земель сельскохозяйственного назначения Единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения (далее – ЕФИС ЗСН). Кроме того, законопроектом предполагается создание Единой федеральной карты-схемы земель сельскохозяйственного назначения, которая воспроизводит границы сельскохозяйственных угодий и иных земель сельскохозяйственного назначения и содержит их количественные и качественные характеристики.Также данным разделом законопроекта закрепляется статья, определяющая правовой режим Государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, независимо от целевого назначения земель.

Также принимая во внимание необходимость качественной оценки сельскохозяйственных угодий в рамках определения их кадастровой стоимости в Федеральный закон от 29.06.1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ» иФедеральный закон 03.07. 2016 года № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» вносятся изменения, предусматривающие обязательное рассмотрение на предмет влияния на кадастровую стоимость земельных участков сельскохозяйственного назначения, в границах которых расположены сельскохозяйственные угодья, сведений о состоянии их плодородия.

В настоящее время методические документы о государственной кадастровой оценке предусматривают, что при определении кадастровой стоимости земельных участков, в границах которых расположены сельскохозяйственные угодья, в составе факторов стоимости необходимо учитывать плодородие земельного участка, а также влияние природных факторов. Однако на уровне федерального закона такое требование не закреплено.

Кроме того, законопроектом вносится ряд корреспондирующих изменений в Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Федеральный закон от 28.06.2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ», Федеральный законот 21.12.2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ».